趙文衡-兩岸紅利普及化的分析與建議

兩岸紅利普及化的分析與建議

趙文衡

交流雜誌(海基會),2015年4月

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兩岸自開放經貿交流以來,頻繁的貿易與投資為兩岸企業帶來豐厚的商機與實質利益。但是由於兩岸的特殊政治關係,日益加深的兩岸經貿整合在台灣也出現一些質疑的聲音。這些質疑皆有其理由,必須仔細加以分辨,若顧慮為真,則須重新思考兩岸關係的走向;但若只是無謂的擔心,也必須加以釐清,以掃除兩岸交流的疑慮。

兩岸經貿交流的最大疑慮為對經濟整合將促成政治統一的憂心。觀諸歷史,至今尚未出現經濟整合而導致政治統一的例子。即使以目前經濟整合最成功的案例—歐盟—來說,雖然已經建立共同貨幣,但目前仍無政治整合的跡象。香港在回歸大陸前,即與大陸達成相當深度的經貿整合,然而若非英國與大陸政治協議,香港民意並不傾向於回歸。另外,美國與加拿大長期經貿整合亦未促成雙方的政治整合。經濟與政治間的界線仍是很難越過。

政治整合需要考慮的因素很多,經濟因素只是其中一項。比較正確的說法應是,兩岸經貿或文化交流只是提供雙方接觸或建立互信的機會,但並不保證雙方會走向政治統一的方向。因此,筆者並不擔心兩岸經貿整合將來一定會走向政治統一。只要台灣在兩岸經貿中守住一些基本的紅線,即可免於此一憂慮。

兩岸紅利分配普及化

另一個重要疑慮即是兩岸紅利的分配問題。兩岸經貿交流為台灣企業帶來巨大的紅利。就像所有的經濟問題一樣,當餅做大後就會產生分配問題。一般認為目前兩岸紅利由少數人所壟斷,多數民眾與企業無法分享。要處理這個問題須從兩方面著手。

首先,若此紅利是由正常的市場機制所產生,自然也由市場機制來做分配。市場機制僅會將紅利分配給具有競爭力的贏家,其他不具競爭力的自然無法享有紅利。要解決這個問題可從提升弱勢產業競爭力,或調整產業結構做起。

其次,也是最重要的,若紅利是由非市場因素所產生,或者某些非市場因素限制紅利的公平分享,例如政府特許的授予、複雜的法規程序、高額的關稅等,這些對大企業也許不是問題,但對一般中小企業將造成重大的進入障礙,故而要使兩岸紅利分配普及化首重去除經貿障礙。以下及列舉導致紅利無法普及化的非市場因素:

1.關稅:中小企業缺乏全球布局,無法轉嫁關稅成本,關稅會對其造成較重的負擔,去除關稅對中小企業的助益將大於大企業。特別是在以中小企業為主力的產業,若在這些產業設下關稅,將造成該產業的中小企業的出口障礙。

2.通關程序:通關程序是否簡單快速攸關出口品項送達買主的時間。複雜而不透明的通關程序將會增加中小企業出口成本。大企業較有資源可以設法加速通關,中小企業則缺乏這些資源。

3.投資法規:投資法規若加諸過多限制或不能公正的實施,將阻礙中小企業赴大陸設廠,進而阻斷其分享兩岸紅利的機會。特別是投資優惠的授予方式與程序,若不能公正透明或過多行政裁量,亦將使中小企業處於劣勢。

4.特許權:特許權的存在是造成特權壟斷兩岸紅利最大的因素。大陸在某些進出口品項或投資開發項目設下特許的限制,台灣廠商需透過政商關係來獲得從事這些商業活動的特權,這些又多是利益相當豐厚的領域,故而造成大量兩岸紅利被這些具有特殊政商關係的廠商所壟斷。

5.政府採購:大陸政府採購對中小企業的限制主要有二,一為政府採購對象限於大陸廠商,或即使開放台灣廠商參與,卻設下企業規模的限制。二為即使採購規定無上述限制,但由於政府對採購對象擁有很大的裁量權,最後仍是由具有特殊政商關係的大企業得標。

6.國有企業:大陸國有企業在經濟上具有相當的分量,也是兩岸紅利的重要來源之一。國有企業在選擇合作夥伴或進行採購時具有相當的裁量空間,這也給具有特殊關係的廠商活動的機會,所以也是特權壟斷兩岸紅利的重要因素。

瞄準中小企業聚集的產業

欲使兩岸紅利分配普及化,必須提升中小企業在兩岸經貿上的角色,上述非市場因素的限制也須從有利於中小企業的方向改進。由於許多經貿措施均以產業為基準,探討台灣那些產業是中小企業密集的產業,並優先尋求針對這些產業放寬限制,將可達到事半功倍的效果。

一般而言,服務業具有在地性,國際化的程度遠低於製造業,在服務業中只有20%的產品是可以貿易的。以台灣而言,2013年服務業出口僅占整體出口的14.5%。由於許多服務業具有在地性,故對外投資的比例亦不大。1992至2014年,服務業赴大陸投資僅占整體對大陸投資的19%。儘管台灣服務業不論家數或就業人數均占大多數(企業家數的80%,就業人數的60%),但多數是無能力與意願從事出口的中小企業,故要探討可以分享兩岸紅利的中小企業主要是以製造業為主。

本文以2011年工商普查的資料分析台灣製造業中小企業聚集的產業。表一列出員工人數少於200人的製造業中小企業家數。一個產業中小企業家數多不一定代表從事出口的家數亦多,有許多廠商完全專注國內市場,則與兩岸紅利無關,故表一亦列出每個產業的出口傾向。中小企業家數與出口傾向相乘的結果即是我們需要的數值。此一排序結果最高的為金屬製造業,其次為機械設備製造業、電子零組件製造業、塑膠製品製造業與電力設備製造業。這些產業均可列為改善兩岸紅利分配優先的對象。具體作法包括去除這些產業產品輸出大陸的關稅、訂立對這些產業友善的投資規範、開放與這些產業相關的特許權、強化對這些產業政府採購以及促進大陸國有企業與這些產業建立合作關係。

另一個族群亟需分享兩岸紅利的為台灣南部產業,當然仍是以中小企業為主。表二顯示南部地區中小企業主要聚集的產業。其中金屬製品、機械設備、塑膠製品與全國排名相同,除此之外,還包括產業用機械設備維修及安裝業與食品製造業。綜合全國與南部中小企業聚集產業,可得金屬製品、機械設備、塑膠製品應為優先促進產業。

簽訂FTA是兩岸紅利公平分配的解方

由上面分析可知,要促進兩岸紅利分配普及化可優先針對金屬製品、機械設備、塑膠製品等三項產業去除產品輸出大陸的關稅、訂立友善的投資規範、開放相關的特許權、強化政府採購以及促進與大陸國有企業建立合作關係。然而,這些措施均為大陸方面的政策,需要大陸的制定與同意。即使大陸在這方面已釋出善意,我國仍不能完全依賴大陸的善意與讓利,要達到這些目標需要自己去爭取。

爭取的方法僅有一途,就是與大陸簽訂FTA,並將相關條款列入FTA中。當然,有些條款需要較大幅度的改革,大陸並不一定會同意在兩岸FTA中明文簽訂。另一個替代方案為兩岸共同加入TPP。TPP是一個高標準的自由貿易協定,訂有許多透明化的條款。除了關稅與通關便捷化,尚針對國有企業、特許權、投資法規等各方面制定嚴格的國民待遇條款,如果兩岸可以同時加入TPP,將使兩岸紅利的分配更為普遍與公平。

開放的國家不會衰落

基本上,探討兩岸紅利分配是健康的,代表承認並支持兩岸交流可以帶來紅利,只是在交流過程中需要更加重視一般企業與民眾的利益。事實上,追求兩岸紅利普及化即隱含支持兩岸進一步開放與交流,唯有持續開放才能更使利益均霑。

不只對中國大陸,對於其他主要貿易對手,台灣均需透過FTA簽訂來追求經濟最大紅利。台灣出口占GDP比例高達62%,高於韓國(43%)、中國大陸(25.5%)、日本(14.5%)甚多。不像其他國家可賦予FTA多重政治經濟目的,FTA對台灣而言,純粹是一項繁榮經濟的重要手段。

儘管簽訂FTA會使國內某些產業受害,但以台灣高出口比例而言,所獲得的利益必定高於損害。況且若為了保護不具競爭力產業而不開放,台灣產業將永遠不會進步。這會使有競爭力產業因他國關稅壁壘而無法成長,而不具競爭力產業雖因保護而存活,但競爭力將每況愈下,最終仍避免不了走向滅亡。由此可知,台灣若採保護主義,不但無法保護不具競爭力的產業,同時也拖累具競爭力的產業,實在得不償失。