趙文衡-FIT躉購制度與WTO貿易規範

FIT躉購制度WTO貿易規範

趙文衡

台經月刊,20135

FIT躉購制度已成為各國政府應用廣泛並被普遍接受的協助再生能源發展的方式。但由於此制度為一種政府補貼,勢必產生是否違反WTO規範的疑慮。國際上亦曾發生WTO會員因執行此一制度而被提出要求爭端解決的案例。我國制定或執行FIT制度須先了解此一制度是否符合WTO規範,以及在WTO規範下所容許的範圍。

一、FIT躉購制度是否違反WTO規範

在探討FIT躉購制度是否違反WTO規範前,本文先對FIT躉購制度區分為兩類,一為常態性的FIT躉購制度;一為附加歧視性條件的FIT躉購制度。所謂常態性的FIT躉購制度意指,政府對再生能源業者(含內外資)所生產的電力均以一定的保證價格收購,並未額外設立其他歧視性條件。附加歧視性條件的FIT躉購制度是指,政府在以保證價格收購再生能源電力時,對收購對象給予歧視性的條件限制。以下先即就兩種FIT躉購制度加以討論。

() 常態性的FIT躉購制度

以一般定義看,FIT躉購制度明顯是一種補貼(但不一定屬WTO規範下的補貼)。政府對再生能源發電業者提供保證收購價格即是對再生能源業者提供資金上的協助。在WTO規範中,特別針對補貼訂立規範,故本文需先針對FIT躉購制度是否違反WTO補貼規範作一探討。

WTO雖然對補貼設下規範,但並不是所有的補貼都是被WTO禁止。基本上,WTO的規範並不涵蓋所有補貼,一項補貼要成為WTO規範下的補貼,須符合以下條件:第一、政府資金提供或政府給予收入支持或價格支持。第二、企業獲得利益。第三、補貼需具有特定性。所謂特定性必須政府所提供的利益係針對特定之一個或數個企業,或特定一個或數個產業。

基本上,一般FIT躉購制度的補貼符合第一及第三條件應較少疑義。至於第二個條件則需視個案來判斷。WTO補貼暨平衡措施協定(SCM)14條針對「利益」做定義,與本文相關的為(c)款,「政府提供貨品或勞務或購買貨品,除係以低於適當報酬提供,或以高於適當報酬購買者,不應視為授予利益,報酬之適當性應以系爭貨品或勞務在提供國或採購國之現行市場行情認定之。」若某些FIT躉購制度案例不符合此一條件則不屬於WTO規範的補貼,自然就無須受到WTO補貼規範的拘束,也就無違反WTO補貼規範的疑慮。

對於一些符合上述條件的FIT躉購制度則須受到WTO規範。WTO規範的補貼一共有兩種,一為禁止性補貼,另一為可控訴之補貼。禁止性補貼為WTO規範所禁止,包括出口補貼與進口替代補貼。出口補貼為在法律上或在事實上係以出口表現為條件的補貼。進口替代補貼為以使用國內貨品而不使用進口貨品為條件之補貼。SCM規定會員國不得授予或維持禁止性補貼。

可控訴補貼雖然WTO沒有禁止,但若補貼導致其他會員體產生損害,則其他會員體可對此種補貼提出控訴。所謂對會員體產生損害主要包括對產業的損害、嚴重危害其他會員之利益與造成其他國家在GATT可獲得的利益之減損。所謂嚴重危害其他會員的利益,SCM列出幾個可能情形,包括補貼排除或妨礙其他會員體產品輸入,排除或妨礙其他會員體從第三國市場輸出至另一會員體,產品因補貼而大幅削價,以及受補貼之初級產品或商品在全球占有率增加且有持續成長趨勢。至於造成其他國家在GATT可獲得的利益之減損,最明顯的利益是減損其他國家自關稅減讓之利益。

在討論FIT制度是否違反WTO禁止性補貼時,我們可以先將出口補貼排除,而僅就進口替代補貼來討論。蓋因幾乎所有FIT制度皆是補貼國內電力市場的生產業者,並不涉及出口。在進口替代補貼上,由於常態性的FIT制度僅就補助費率與受補助者一般性的基本條件做規範,並未對補貼對象設立額外購買國內產品的條件,故不違反WTO禁止性補貼的規定。但對於是否違反可控訴補貼,則需視對其他國家是否產生損害而定。一般而言,FIT制度主要是針對國內電力市場,並不涉及出口,故對其他國家產業造成實質損害的可能性不大。至於是否會排除或妨礙其他會員再生能源電力的輸入?目前出口再生能源電力的情形並不多見,故本類的FIT制度將不易成為可控訴補貼的標的。此外,由於定義上常態性的FIT躉購制度並未對補貼對象設下附加的歧視性條件,故亦將不會違反WTO不歧視原則與國民待遇原則。

綜合以上論述,若某一常態性的FIT制度非WTO定義下的補貼,則此制度將不會違反WTO規範;若某一常態性的FIT制度為WTO定義下的補貼,則違反WTO規範的機率亦不大。

() 附加歧視性條件的FIT躉購制度

本部分要討論的範圍為在上述常態性FIT躉購制度外,針對收購對象設下違反WTO規範的歧視性條件,申請者須符合這些條件才能受政府的保證收購或獲得更為優惠的收購條件。例如電廠須由本國人設立才能享有較優惠的費率。這些歧視性的附加條件不一定限於再生能源電力本身,亦可能擴及生產再生能源電力的設備。例如必須採用一定比例的國產再生能源設備才予以保證收購等。不論為何,這些條件均違反WTO國民待遇原則,受到GATT3條的規範,特別是GATT 3.4條規定:「任何締約國之產品輸入於其他締約國時,就影響產品之內地銷售、推銷、購買、運輸、經銷或使用之法令所予待遇,不得低於本國生產之同類產品所予待遇。」對待外國貨品、服務或投資不得低於本國之同類產品、服務或投資所給予的待遇,即為判斷是否為歧視性條件的準則。此外,若這些條件符合WTO定義下的與貿易相關的投資措施,亦會違反TRIMs的不歧視原則。

然而,FIT躉購制度多屬政府採購,依GATT3.8條規定,可為國民待遇之例外,但依下述加拿大案的判例可知,各國躉購制度多用於商業轉售而非政府公用,故不符合國民待遇例外的條件,仍須受到GATT國民待遇規定的限制。

上述歧視性措施除了違反WTO國民待遇原則外,亦有可能違反WTO的補貼規範。如上所述,受WTO補貼規範的前提是,此一FIT躉購制度須為WTO規範下的補貼。若此一制度符合WTO規範下的補貼條件,則可進一步檢驗是否違反禁止性補貼的規定。一般而言,政府為扶助國內再生能源產業(含設備),在執行FIT制度時會違反的禁止性補貼規定多為以購買國內產品為條件的補貼。FIT制度主要涉及國內電力市場,極少可能會涉及出口補貼。違反進口替代補貼最典型的案例為,政府要求再生能源電廠必需使用一定比例的國產設備,才能獲得政府保證價格收購。

此外,即使補貼並未違反WTO禁止性補貼規定,但由於附加歧視條件的FIT制度遠較常態性的FIT制度易對於他國造成損害,其違反可控訴補貼的機率將較高。

二、以加拿大FIT躉購案為例

本案為WTO有關FIT躉購制度最重要的案例,此案已於201212月由WTO爭端解決小組裁決加拿大安大略省的FIT制度違反WTO國民待遇原則。目前加拿大正尋求上訴中。本文即就此一案例做簡單的分析。

()系爭政策介紹

依據安大略省FIT制度規定,安大略省政府將以保證價格收購再生能源如太陽能、風力或水力等所產生之電力,然而該生產者之再生能源設備應使用特定數量安大略省之產品及服務。亦即,再生能源廠商須符合發電設備或人力之「自製率(Local Content Requirement)」規定,才得享有安大略省電力局之電力保證價格收購,其中,發電量10kW以上的風力發電及所有太陽能發電,需符合其自製率要求。2009年至2011年設置一萬瓦以上的風力機須符合25%的自製率要求,生產一萬瓦以上的太陽能發電機須符合50%自製率的要求,生產一萬瓦以下的太陽能發電機須符合40%的自製率要求。2012年以後設置者,一萬瓦以上的風力發電機需符合50%的自製率,而太陽能發電機不論大小均須符合60%的自製率要求。

()爭端過程

20105月日本指控加拿大安大略省FIT補貼對當地企業採取較優惠措施,同時限定開發商需採購特定比例由該省產製的相關設備,致使日本企業出口至安大略省之相關設備相較於加拿大產品之競爭處於不利地位。日本尋求與加拿大諮商不成,爭端解決小組於2011720日成立。20121月,歐盟繼日本之後,亦對加拿大啟動爭端解決程序,成立爭端解決小組。歐盟案後併日本案由同一爭端解決小組審議,兩案一併於201212月做出裁決。

()爭端解決小組裁決結果

1. 系爭政策違反TRIMs2.1條與GATT 3.4條關於「國民待遇規定

依照小組裁決結果,小組認為系爭政策違反TRIMs2.1條與GATT3.4條規定。根據小組的見解,安大略省FIT計畫的實施將會鼓勵國內設備的投資,屬於投資措施,且計畫中自製率要求將迫使再生能源電力業者購買本地製造的設備,因而會影響進口,故為與貿易相關的投資措施。確立此為與貿易相關的投資措施後,根據TRIMs2.1條規定,WTO會員不得採行任何與GATT3條或第11條條文相抵觸之措施。在TRIMs的附件中明確列舉違反GATT3條的投資措施,其中(a)項指出,「要求企業購買或使用由國內製造之產品或向國內來源購買」為違反GATT3條的措施。基此,加拿大FIT躉購制度明顯違反此一規定。

2.系爭政策並不構成補貼及平衡措施協定之「禁止性補貼」

日本與歐盟的控訴均指出,系爭政策為一種以購買國內產品為條件的補貼,屬於WTO規範下的禁止性補貼。但爭端解決小組並不支持此一看法,主要理由是小組認為控方無法證明安大略省的FIT制度為WTO規範下的補貼。小組認為控方提出之「安大略每小時電價」無法成為評量安大略的FIT制度是否授予業者利益的基準,主要是「安大略每小時電價」並不是由一個競爭市場中獲得,反而深受政府影響。在缺乏適當的測量「利益」的基準下(根據SCM1.1(b)條規定,授予利益WTO規範下補貼的必要條件),小組無法將安大略的FIT制度視為WTO規範下的補貼。此一裁定給予其他FIT制度重要的啟示。由於許多國家電力市場定價均深受政府的政策與補貼的影響而不屬於競爭市場。在此情形下,很難為政府FIT補貼所授予的利益找出一個測量基準,故將使這類FIT制度免於受到WTO補貼規定的規範。

3. 系爭政策並不構成政府採購例外

根據加拿大提出的辯護,安大略省FIT制度屬於政府採購,GATT3.8條規定,「有關政府機構採購供政府公用、非商業轉售或非用以生產供應工商業銷售的物品」可以做為國民待遇的例外,故系爭政策並不違反WTO國民待遇原則。但小組認為安大略政府收購的電力並非供政府公用,而是轉售於消費者,故並不符合本條不得商業銷售的規定,因而仍須受到國民待遇原則的規範。

三、對我國的啟示

根據本文論述可知,常態性的FIT躉購制度因未設有歧視性條件而不違反WTO國民待遇原則。在WTO補貼規範方面,除了有極小可能成為可控訴的補貼外,常態性的FIT躉購制度幾乎並不會違反WTO的規範。此一極小的可能性又在加拿大案的裁決中更進一步的降低。在該案中,小組認為因加拿大電力市場受到政府影響而非競爭市場,故缺乏一個適當的價格基準來衡量安大略省的FIT制度是否授予企業利益,因而無法斷定此一制度是否為WTO規範下的補貼。基本上,我國的電力市場亦受政府政策的影響,若引用此一裁決,我國的FIT制度基本上可免受WTO補貼規範的約束。

若我國採用本文所言之附加歧視性條件的FIT制度,即使因加拿大案而不受補貼規範的約束,亦將違反WTO國民待遇原則,而將承受與加拿大一樣的結果。只要避免如加拿大安大略省將FIT補貼的授予附加自製率或其他條件而使FIT補貼違反WTO規範,一般而言,常態性的FIT補貼並不違反WTO規範。故而,本文認為我國仍可持續推動FIT補貼。此類補貼可以成為我國協助再生能源產業發展的主力,但須避免附加一些違反WTO規範的條件。

參考文獻

World Trade Organization, “Canada-Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector,” Report of the Panel, December 2012.

周芷維,「試析歐盟控訴安大略省再生能源措施之後續發展」,經貿法訊,第127期,20123月。

 

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