國際組織與知識經濟之發展：以APEC為例
趙文衡
亞太經濟合作評論，第7期，2001年9月
一、
前言
在討論知識經濟發展時，一般皆慣於引用經濟合作暨發展組織（OECD）的推動計畫或研究成果。OECD於發展知識經濟上的確在國際間佔有領導地位，然而，除了OECD外，其他國際組織亦對知識經濟的推動有所進展，其中與我國切身相關的即是在亞太經濟合作組織（APEC）下的各項推動知識經濟的計畫。無可諱言的，APEC推動知識經濟的行動有一部份是效法OECD，但仍有很大的一部份是依據APEC本身情況所擬定的，這部分對研究或推動知識經濟有相當的參考價值，值得做一深入探討。
APEC是亞太地區的區域性經濟合作組織，成立於1989年，至今已有21個會員體加入。[1]
APEC成立的主要目的是要促進貿易的自由化與便捷化，增進會員體間的經濟與技術合作，以促進區域的經濟發展與繁榮。APEC中設有各個領域的部長會議、委員會、與工作小組作為會員體討論及推動相關合作計畫的場所。自1993年起，各會員體之領導人即定期會面，此一每年召開的領袖會議成為APEC決議重大事項的最高機制。
在去（2000）年於汶萊召開的APEC非正式領袖會議中，知識經濟成為一項重要的議題。會中除了強調資訊通訊技術（ICT）對未來經濟發展的重要性、通過一項具體提升各會員體網際路網的運用能力建議外，並擬定了一份涵蓋改善貿易、投資、教育、及科技環境的完整行動綱領，以做為APEC推動知識經濟的指導原則。
對於APEC而言，所謂知識經濟即，在一經濟體中，知識的創造、傳播與運用為促進所有產業成長、財富累積與創造就業之主要動力。[2]
此一定義與OECD的定義相去不遠，唯一值得一提的是，在APEC中，可以被稱為知識經濟的必須是該經濟體的所有產業皆為知識密集產業。在此高標準的定義下，幾乎所有APEC會員體（包括美國）都無法符合此一要求，這也使得各會體皆還有努力的空間。
本文的目的即是就APEC發展知識經濟的狀況做一探討與分析，以作為國內研究與發展知識經濟的參考。本文首先將探討在APEC中發展知識經濟的原因與歷程。其次將就幾項APEC發展知識經濟的行動、計劃、與倡議作一分析並評估未來可能的發展。最後，本文將探討APEC發展知識經濟對我國的啟示。
二、APEC推動知識經濟的原因與歷程
(一)
APEC推動知識經濟之原因
APEC推動知識經濟的原因與國際、區域經濟與產業結構的轉變息息相關，同時也與APEC組織發展有著密切的關連。基本上，APEC推動知識經濟的原因可歸納為以下幾點：
1、
ICT的快速發展與普遍應用，在經濟發展的角色日趨重要。它創造了新的生產與服務活動並且改變了生產程序，未來投資與生產的型態與方式將與ICT密切結合。ICT的發展可說是促成知識經濟發展的主要動力。然而，ICT不但提供新的機會，同時也為經濟體在國際競爭及經社發展上帶來莫大的壓力。這些機會與壓力都成為APEC經濟體發展知識經濟的驅動力。[3]
2、
自九０年代起，全球化的速度加快，並成為國際經濟上的一個重要現象。在全球化下，生產活動國際化，貿易投資自由化，知識與科技的傳播快速便捷，這些因素促使全球市場的競爭日益激烈，很多產品生命週期縮短，而導致不論在產品或製程上的創新成為產業競爭力的重要來源。與製造活動不同，創新活動主要的輸入項幾乎完全依賴知識而非原物料，因而知識的角色在全球化競爭下可謂日益重要。
3、
知識的創造與傳播藉由良好國際間的合作與交流較易達成，經濟體若透過APEC此一國際組織的合作來協助其推動知識經濟將可收事半功倍之效。國際間已有經濟合作暨發展組織（Organization
for Economic Cooperation and Development，OECD）推動知識經濟的先例，APEC參考其發展，並提出適合APEC經濟體的途徑，應為發展知識經濟的有效方法。因此APEC出現知識經濟議題的一個很重要的原因是，經濟體欲藉由APEC的合作來更有效的達成發展知識經濟的目標。
4、
在國際產業結構的變遷下，知識密集產業將成為未來發展的主流。然而由於各經濟體的條件與發展程度不同，知識經濟時代的來臨並不能提供各會員體均等的發展機會，尤其對於開發中國家而言，知識經濟所帶來的挑戰將不亞於其所提供的機會。有鑑於此，APEC可以協助提昇開發中會員體運用知識的能力，以縮短開發中與已開發國家的落差。此對APEC未來的發展有著重要的意義。如果區域內存在嚴重的知識與發展落差，將會影響APEC經濟整合的工作，開發中經濟體與已開發經濟體間的隔閡也將加深。因此，為了持續APEC在亞太整合的功能，推動知識經濟自有其必要性。
(二) APEC推動知識經濟之歷程
APEC中推動知識經濟的過程是循序漸進的，可粗略分為以下幾個時期。
第一期：濫觴時期（1996-1997）
此時期受到1996年OECD開始推動知識經濟的影響，在APEC幾個論壇中已有引用知識經濟一詞，會議宣言中亦曾出現承認知識經濟重要性的文句。在APEC部長級的會議宣言中，最早使用知識經濟一詞的當為1996年11月召開的第二屆區域技術合作部長會議（APEC
Ministerial Conference on Regional Science and Technology Cooperation），會中除了強調人力資源是發展知識經濟的基石外，並提出多項人力資源發展（HRD）計劃。在1997年9月召開的中小企業部長會議（SME
Ministers Meeting）中亦曾觸及ICT及人力資源對中小企業發展知識型產業的重要。然而這些論壇在提及知識經濟時多只是用以佐證某些功能或活動（例如HRD及ICT）的重要性，尚未就知識經濟本身作一探討，而且此時的討論僅限於幾個論壇，並未受到廣泛的重視。
第二期：認知時期（1998-1999）
在這兩年知識經濟逐漸受到APEC的廣泛重視，已有論壇將知識經濟視為一個獨立的主題加以探討，甚至知識經濟此一概念已出現在領袖會議的宣言中。此時期可謂APEC廣泛認知並承認知識經濟重要性的時期。在1998年10月召開的第三屆區域技術合作部長會議中，知識經濟首次成為部長級會議的一個獨立議題，會中除了就如何發展知識經濟作廣泛的討論外，並有系統的觸及知識經濟的核心部份--創新體系。[4]此次會議並責成各工作小組研究達成創新所需的基本條件並探討如何促進大學、產業與研究機構間的交流。
在1998年的領袖會議中，知識經濟的重要性首次被領袖會議認知，但宣言中僅呼籲會員體發展知識產業（Knowledge-based
Industries）。在1999年的領袖會議中，領袖們再次強調知識經濟的重要，並確認APEC經濟體將藉由教育、科技、及終身技能發展等方面的合作來發展知識經濟。這些發展都說明知識經濟在這時期已受到廣泛的重視，而其層級也由一般論壇提昇到領袖會議。儘管如此，此時期並未出現一個具體的全面性推動計劃。
第三期：推動時期（2000-）
2000年可以說APEC推動知識經濟關鍵性的一年。幾個重要推動知識經濟的計劃被通過，而各國也紛紛提出推動知識經濟的具體倡議。APEC自此正式進入全力動員發展知識經濟時期。在APEC所提的計劃中，有兩項較為重要，一為經濟委員會提出的
「APEC邁向知識經濟」（Towards Knowledge-based Economies in APEC） 及領袖會議提出的「新經濟行動綱領」（Action
Agenda for the New Economy）。尤其是後者將成為APEC推動知識經濟的基本指導原則。這兩份計劃非但強調發展特定新經濟產業（例如ICT）的重要，並要求全面性的改善貿易、投資、教育、及法律體系，為一完整而全面的計劃。
在2000年領袖會議中，新經濟首次成為領袖會議的重要議題之一，各種有關推動知識經濟的具體建議亦紛紛被提出。這些建議提出的地點非一般論壇而是提高到年度部長會議或領袖會議，表示知識經濟已成為APEC全面推動的工作。在各項建議中，以中華台北所提的「轉化數位落差成為數位機會」倡議及領袖宣言中有關2010年達成全民上網的目標最受注目。此外，領袖會議宣言中亦將以往慣用的「知識經濟」一詞以「新經濟」代之，然而兩者實質內涵相去不多，並未造成太大影響。
今（2001）年，新經濟亦成為年度的主題之一。二月份舉辦之電子商務與無紙化貿易的高層研討會及五月份的高層及大型的人力資源能力建構的會議皆已圓滿閉幕。在已召開的SOMI會議中，各會員體同意成立e-APEC任務小組，以統籌不同領域推動新經濟的工作。由此可見，APEC推動新經濟的各項具體行動已逐步付諸實現。
表一、APEC推動知識經濟重要大事紀
|
時間 |
|
進展 |
|
重要事項 |
|
1996.11 |
|
第二屆區域科技合作部長會議 |
|
◎部長們認知人力資源是發展知識經濟的基礎。 ◎為了提高人力的流動性與創造力，會中提出會員體共享資訊、訓練、研究等資源及科技人員交換的計劃，並預定2010前達成目標。 |
|
|
|
|
|
|
|
1997.9 |
|
第四屆中小企業部長會議 |
|
◎部長們瞭解在知識經濟中，ICT為促進中小企業成長的重要因素，為了改善中小企業獲取技術的能力，會中通過多項有關協助技術轉移的倡議。 ◎會中討論中小企業人力資源對知識經濟的意義。確認在發展中小企業人力資源上需採行全面途徑(comprehensive
approach )。 |
|
|
|
|
|
|
|
1998.10 |
|
第三屆區域科技合作部長會議 |
|
◎正式將「如何發展知識經濟」列為會中主要議題之一，會中並強調創新體系對APEC的重要性。 ◎會中責成各工作小組，探討達成創新所需的基本條件，並增進大學、產業與研究機構間的交流。 |
|
|
|
|
|
|
|
1998.11 |
|
第六屆領袖會議 |
|
◎領袖瞭解知識產業（knowledge-based industries）為促進下一世紀的經濟發展的主要產業，並呼籲會員體應全力發展。 |
|
|
|
|
|
|
|
1999.4 |
|
第五屆中小企業部長會議 |
|
◎強調各會員體需有效增進產業與教育的結合以強化知識企業的發展。 |
|
|
|
|
|
|
|
1999.9 |
|
第七屆領袖會議 |
|
◎領袖認知有效的創造與運用知識是未來經濟發展的主要動力。 ◎會中確認APEC經濟體將藉由合作的方式發展知識經濟，特別在教育、科技與終生技能發展等方面。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.4 |
|
第二屆教育部長會議 |
|
◎為了使教育有助於知識經濟的發展，會中提出四大改革方案：將IT運用在教育學習上、改進教學系統、改革教育管理體系、強化人員與技術交流等。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.5 |
|
第四屆通訊部長會議 |
|
◎通過坎昆宣言（Cancun Declaration），強調電信、資訊、傳播整合的重要，並指出未來發展方向。 ◎重申強化亞太資訊基本建設的推行以促進教育及科技等各方面之發展。 ◎決議採用APEC國際網際網路服務收費標準原則及網路互連原則。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.9 |
|
第三次資深官員會議 |
|
◎擬定一份"Building for New
Economy"報告，作為討論新經濟議題的引言。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.9 |
|
經濟委員會 |
|
◎提出由韓國、澳洲、加拿大共同研究完成之「APEC邁向知識經濟」（Towards
Knowledge-based Economies in APEC） 報告。 ◎提出「金融危機後的APEC」（APEC Economies
beyond the Crisis） 報告。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.11 |
|
第十二屆年度部長會議 |
|
◎會中強調區域內數位落差所帶來的挑戰及由ICT發展所帶來的機會。 ◎部長們認可經濟委員會所提出的兩份報告及中華台北所舉辦之兩項有關創投之研討會。 ◎通過中華台北「轉換數位落差為數位機會」之倡議及其他七項有關新經濟之倡議。 |
|
|
|
|
|
|
|
2000.11 |
|
第八屆領袖會議 |
|
◎新經濟為本次會議四大重點議題之一。 ◎通過一份APEC發展新經濟的行動綱領。 ◎訂定2010前各經濟體皆能全民上網的目標。短期目標將在2005前使上網人口增加三倍。 ◎會中決定2001年將於中國舉辦一場高層及大型的產官學會議，探討如何增進企業與學界間的合作及訓練。 |
資料來源：作者整理
三、APEC各會員體知識經濟發展現況
欲瞭解APEC推動知識經濟各項計畫的背景、推動情形及未來方向，需先瞭解APEC各會員體知識經濟的發展現況。測量各國發展知識經濟現況的指標相當繁多，本文不擬在此一一列舉，僅就一項較為人所接受的單一指標—知識工作者（knowledge workers）占總就業人口的比例—粗略的測量APEC各會體發展知識經濟的現況。此一指標亦為「APEC邁向知識經濟」報告所採用的最主要的測量工具。與該報告不同，本文將以較新且包含我國的數據資料做一較完整的比較。
本文所謂知識工作者包括在國際勞工組織分類中的「政府官員與經理人」、「專業人員」、「技術人員及次級專業人員」等三大項，資料來源除了台灣及OECD的資料外，皆直接由國際勞工組織所出版之「勞工統計年鑑」資料計算而得。統計結果如圖一所顯示。
由圖一可知，如果以知識工作者的比例來測量知識經濟發展程度，台灣知識經濟的發展約略與OECD之平均（1997）相當，但尚不如新加坡、加拿大、紐西蘭、澳洲、美國、香港等國。而在所有的國家中，新加坡為知識經濟最發達的國家，菲律賓則為知識經濟發展最落後的國家。圖一亦顯示在APEC會員體間，知識經濟發展的差距相當大，新加坡的發展程度為菲律賓的五倍，這證實了在APEC國家間的確存在嚴重的知識落差。
四、APEC推動知識經濟重要之行動計畫
如前所述，APEC目前發展知識經濟最重要的兩項計劃為「APEC邁向知識經濟」及「新經濟行動綱領」。最重要的兩個建議則為「全民上網」及「轉換數位落差為數位機會」以下分就這些計劃及建議作一探討分析。
（一）「APEC邁向知識經濟」
此一計劃是經濟委員會（Economic
Committee）鑑於1998、1999年領袖會議中呼籲APEC藉由合作發展知識經濟而著手從事的一項系統研究。研究由韓國、加拿大、澳洲聯合完成，於2000年9月份呈送經濟委員會，而後此報告進一步獲得年度部長會議及領袖會議的認可。領袖會議並指示部長們繼續研擬細部計劃以實踐報告中所提出的建議。
報告主要分為發展知識經濟的先決條件、各會員體發展知識經濟應採行的政策、及透過APEC的合作發展知識經濟等三大部份。報告中提出以商業環境（Business Environment）、創新體系（Innovation System）、資訊通訊技術基礎建設（ICT
Infrastructure）、及人力資源發展（Human Resource Development）作為推動知識經濟的四個主要面向。該報告指出，欲發展知識經濟必須具備幾個先決條件，包括普遍而優良的教育體系、良好的ICT環境、開放的文化與社會、完善的政治經濟與法律架構，以及兼顧吸引外資及社會安全的政策體系。
ICT基礎建設
人力資源
創新系統
商業環境
資料來源：作者整理自APEC（2000）
圖二 構成知識經濟的四個面向
此外，報告尚提出了一個APEC發展知識經濟的完整合作計劃，計劃中就上述四個面向提出涵蓋廣泛的建議。舉凡貿易投資的自由化到基礎研究的合作都包含在計劃中。然而在眾多可能合作的項目中，報告提出三個較為急迫優先的合作。一、建立知識交換中心（Knowledge
Clearing House），以協助經濟體間各種知識的交換。二、制訂啟動知識經濟發展的點火政策（Igniting Policy），在這方面，APEC可協助經濟體找出適合本身特性的政策。三、將「知識經濟現況指標」（KBE
Status Indicators）納入經濟委員會的經濟展望報告（"Economic Outlook"）中。
此報告的主要特點有：第一、此為第一個針對亞太地區、透過國際組織的合作來發展知識經濟的完整計劃。第二、此報告不僅顧及到已開發國家的需要，尚將開發中國家的情形納入考慮。例如協助開發中國家發展人力資源等。第三、此報告採用一個國際合作的觀點，對於發展知識經濟的建議，多經由提昇國際間的合作著手，充分強調外部資源對發展知識經濟的重要。
然而，報告中所列三項優先工作雖然重要，但仍只是一些相當初步的先期準備工作，並未真正進入發展知識經濟的核心。由於推動知識經濟工作十分龐雜，且APEC區域內知識經濟發展存在相當大的落差，因此怎樣在有限的資源下，設計出一個能極大化APEC整體利益的計畫？本文建議，ICT的基本建設應列為APEC發展知識經濟的首要工作。由於多數開發中會員體ICT基本建設相對落後，所造成的數位落差將嚴重阻礙APEC在發展知識經濟上的合作，尤其是當為數不少的開發中會員體仍無法有效建構良好的ICT環境時，若要談及其他部份（例如將ICT普遍運用於教育或生產上）則較為不可能。基於此，已開發國家應儘量協助開發中國家的ICT能力並將之視為APEC推動知識經濟的首要事務。
另一個值得深思的地方是，報告中雖提及傳統產業也需知識經濟化，但未針對傳統產業提出具體建議。如何使這些新經濟的弱勢團體也能受惠於新經濟的發展亦為重要的課題。此外，報告中所提出的計劃過於龐雜，舉凡貿易投資自由化便捷化等APEC現正從事的一般性工作亦列入計劃中，缺乏具體的焦點。
（二）「新經濟行動綱領」
此一行動綱領於2000年領袖會議中通過，並以附件的方式列入領袖宣言中。綱領中所列舉的各項工作計劃將成為APEC未來發展知識經濟的指導原則。綱領提出APEC推動知識經濟的三個重點工作。第一、創造一個強化市場結構與制度的環境。這方面的工作包括，強化金融市場以使新經濟企業能充分獲取所需資金；強化通訊與IT服務業的貿易自由化；加強政府與企業的合作，達成全民皆能使用通訊服務及網際網路的目標。
第二、創造一個有利於基礎建設投資、技術發展、與培養企業家精神的環境。包括在消費者保護及電子交易文件與認證上建立一個良好一致的法制架構；強化在電子政府（E-government）上的合作，並以此作為企業採用電子商務的催化劑；免除對電子傳輸不必要的限制；根據APEC 電子商務成熟度評估的結果，採取更進一步的集體或個別行動以除去電子貿易的障礙；持續促進中小企業充分運用ICT於貿易與企業發展上。
第三、人力資源的的能力建構及企業家精神的發展。這方面的工作有：建立一個橫跨亞太地區的技能發展中心網絡（Network of Skills Development Centers）；持續發展各種層次的教育，特別注重將ICT運用於教育上；強化科技合作以建立有效的創新體系；於2001年召開一場高層次有關電子商務及無紙化貿易的研討會以發展ECOTECH
及能力建構計劃；藉由與GBDe（Global Business Dialogue on Electronic Commerce）及其他私人團體的合作建立一個知識網絡以即時獲取數位機會。
此一行動綱領的特色有以下幾項：第一、充分強調ICT在新經濟中所扮演的角色。所提計劃亦多針對如何發展運用ICT。第二、相較於「APEC邁向知識經濟」報告中所提出的計劃，行動綱領較為簡明且有焦點。例如在貿易自由化上，綱領只強調通訊與IT服務業的自由化。第三、綱領中特別指出APEC應本於幾項現行的工作計劃，例如電子個別行動計劃(e-IAPs)、電子政府、BizAPEC網站等，作為推動新經濟的基礎。顯見APEC已具備一些推動新經濟的條件。第四、此綱領給予電子商務相當的比重，在多處地方皆強調創造一個良好與無障礙的電子商務環境。
（三）「全民上網」與「轉換數位落差為數位機會」
此兩項建議基本上都是為了拉近開發中與已開發國家於應用ICT上的差距所設計的。在中華台北提出的「轉換數位落差（digital divide）為數位機會」的倡議中即明白指出，數位落差問題為新經濟時代所將面臨的重要議題。為了消弭數位落差，中華台北提出兩階段的訓練計劃，並預定2002年完成。此一提議連同其他七項倡議獲2000年度部長會議通過[5]，預料對提昇開發中國家的ICT能力將產生實質助益。
有關「全民上網」為2000年領袖會議中所通過的重要決議。在會議宣言中，領袖們承諾將致力於2010年前使各經濟體人民均能藉由個人或社區提供的網際網路服務上網
(have individual or community-based access to information and services offered
via the internet)，短期目標將使上網人口在2005年前增加三倍。如此具體的訂定計劃目標於領袖會議宣言中尚屬少見。此一目標主要的對象仍然為開發中國家，但是對於APEC某些開發中國家而言，是否野心太大仍待進一步評估。
其次，以APEC現有的機制，如何藉由合作達到目標亦為一大挑戰。然而要強調的是，由此一提議的通過可以看出，各會員體已普遍認知ICT的重要性，同時亦體認解決數位落差、提昇開發中國家的ICT能力實為刻不容緩的事。
五、未來發展方向
經過幾年來的發展，知識經濟議題在APEC中已成功的獲取各會員體的注意。除了零星來自少數開發中國家的質疑聲音外，在APEC中並未遇到太大的阻力。這部份是因為多項已獲通過的倡議皆是針對改善開發中國家的ICT能力，部份是因為目前只是處於推動知識經濟的初步階段，所觸及的領域並不深廣，因此衝突尚未顯現。自2001年起，推動知識經濟的努力勢將進一步的深化與廣化，屆時需將更多的精力放在協調折衝彼此的立場上。
由於APEC重視知識經濟的推動，經濟技術合作（ECOTECH）的功能勢必因此而提昇，APEC發展知識經濟有許多面向需要透過多邊的合作，例如基礎研究上的合作。這使得APEC從以往一個以推動貿易自由化與便捷化為主的國際組織，逐漸走向一個多功能的區域經濟組織。這個發展也給APEC帶來了一些挑戰。以APEC現有的論壇形式，是否足以勝任此項新的功能？尤其是在許多現有的新經濟計畫都訂有野心相當大的目標下（例如2010年前達到全民上網），APEC現有的合作型態是否需要調整？APEC未來的走向可作為國際組織發展新經濟的參考。
依照過去的發展情況研判，未來APEC在發展知識經濟上，可能會出現兩種不同的途徑。一為已開發會員體所強調的創造一個無礙的電子商務環境，包括相關法規標準化、電子交易認證、以及降低對電子傳輸的干預等。基本上，此態度是延續已開發國家對貿易投資自由化與便捷化（Trade
and Investment Liberalization and Facilitation, TILF）的一貫主張。另一途徑為開發中國家所強調的經由ECOTECH來強化會員體ICT的能力與改善ICT基礎環境，此態度亦為延續開發中國家以往對ECOTECH的熱中。兩種不同的態度反應不同類型會員體的利益上的差距，實無可厚非，重要的是如何將不同的利益調和並兼顧兩者的需要。以上各項計劃與建議似乎已照顧到不同國家的利益，然而要強調的是，這些計劃與建議多只是原則上的宣示，如何將其落實才是重要的關鍵。
六、對我國的啟示
由APEC發展新經濟的經驗給我國最大的啟示是，國際合作可成為發展新經濟的一個重要方式。由於國際經濟日益全球化，一方面增加了國家可運用的資源，另一方面也使得國家的各項經濟發展與活動已無法侷限在國家的疆界內，尤其是多數新經濟部門與活動（例如E-commerce）都具有跨國界性，因此藉由國際合作發展新經濟似乎是無法避免的。
我國自新政府上台後即積極以發展知識經濟為目標，欲藉此提昇台灣產業的競爭力。這項目標與APEC所揭示的方向一致，可利用與APEC合作的機會來提昇我發展知識經濟的能力，特別是在培養創新能力上。一國的創新能力不能只靠國內企業、研究機構、與大學的合作即可獲得有效提昇。由於一國資源與文化的限制，僅依賴國內資源、人力、與機構的整合所達到的創新自有其極限。真正能夠維持不斷的創新動能的是來自外部的刺激。因此建立並維持一個與國外大學、企業、與研究機構之間的合作與整合才能建立一個有效持久的創新體系。APEC正可以提供我國與他國在這方面合作與整合的機會。因此建議我國於APEC中能盡量提出有助於國際間研究單位合作的倡議，以更加充實我國創新體系的運作
input
他國創新單位
