經濟組織中的政治議題:由APEC建制化爭議談起

經濟組織中的政治議題:

APEC建制化爭議談起

趙文衡

台灣經濟研究月刊,第23卷第10期,民國89年10月

亞太經濟合作會議 (Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)基本上是一個經濟性的國際組織,所討論的也大多是具有較低政治意涵 (low politics)的議題。然而,因其主要參與者為各國的政府部門,且為亞太地區唯一含蓋較完整的區域性國際組織,故無可避免的,各國於加入參與APEC的活動或提出動議時,多少會參雜一些政治動機或因素。這些動機或因素小則可以影響一個特定議題的成敗,大則可以決定APEC整個組織的運作方式。例如,APEC的共識決與非拘束性原則有很大的一部份是各國的政治考量的結果。此外,基於對亞太區域整合的期許,時有會員國倡議將APEC的性質轉化為綜合性的區域組織。這些都是在APEC此一經濟組織中具有較高政治意涵的議題。本文的目的即是探討各國在這些議題的立場及影響議題結果的原因,並基於研究發現,提出如何運用APEC提升國家利益的建議。

一般而言,有兩個理論途徑可以解釋國際組織與國家間的互動。新現實主義(neorealism)認為,權力的大小決定一國在國際組織的行為,國際組織的成立與運作基本上只是反映赤裸的國際政治與國際權力結構(Grieco, 1989; Stein, 1982)。新自由主義(neoliberalism)則主張國際組織的制度或規範可以改變國家的行為與利益(Axelrod and Keohane, 1985),國家在國際組織的行為主要是受這些基本制度與規範的影響,而不是國際權力結構運作的結果。兩個理論途逕在不同情境下有不同的解釋力。新自由主義較能解釋功能性的議題而新現實主義則對軍事政治議題較具解釋力(Keohane, 1993)。此外,一個具有強有力規範的國際組織理應較一個缺乏明確規範的組織能影響國家的行為,因而前者較適用新自由主義的觀點,後者則較適用新現實主義觀點。

以這兩個標準來看,本文所要探討的主題--APEC中的政治議題--以採用新現實主義的觀點較為適宜。這是因為,首先,本文討論的主題是政治議題而非功能性議題。其次,APEC 缺乏明確的規範及制度,決議不具拘束力,僅能稱得上是一個國際論壇。相較於其他國際組織如世界貿易組織,APEC對會員國行為及利益的影響相對有限,因此新自由主義的觀點則較不能適用於本例。其三,多數學者皆同意,即使在後冷戰時期,國際權力結構在亞洲國際事務上仍扮演相當重要角色,但在歐洲事務上則較不具影響力(Friedberg, 1994)。因此學者喜用新自由主義的觀點解釋歐洲的國際關係,而用新現實主義來解釋亞洲事務。

APEC的權力結構

要採用國際權力結構作為分析的工具首先必須瞭解各國權力分配狀況。一個國家的國力約略為軍事能力與經濟能力的總和。附表顯示,在APEC會員國中,可稱得上強權國家的有美、日、中、俄四國。美國擁有全球第一的GDP產值,數目最高的軍事花費,為後冷戰時期最具權力基礎的國家。日本GDP產值緊追美國之後,同時也有為數不小的軍事預算及相當的軍事力量。中共是一個興起中的強權國家,以其眾多的人口,逐年快速增加的GDP產值(若加上香港則GDP值更大),可預期的,在亞洲事務上所扮演的角色將日益加重。表中中共的軍事花費為官方公佈的資料,明顯的少於實際花費,有一項美國的估計甚至認為,中共每年軍事花費最高可達2000億美元(The Washington Times, Jun 22, 2000, A12)。至於俄羅斯之所以仍被視為強權是因為其仍具有相當的軍事力量。但是俄羅斯現專注於內部改革,無暇顧及太多歐洲以外的國際事務,且為APEC新加入的會員國,對APEC事務涉入不深,因而本文將不視其為APEC政治議題的主要行為者。

另一個重要行為者為APEC中的東協會員國(ASEAN),包括馬來西亞、菲律賓、印尼、泰國、汶萊、新加坡及越南。以各別國家看,這些國家的權力基礎並不突出,但若結合成一個整體則相當可觀。整體東協會員國的GDP總值僅次於美、日、中等國居第四位,而人口數則位居第二。此外,東協會員國於APEC中的行動相當一致,對於政治議題的態度尤其團結,因此我們可將其視為單一的行為者。

依照上述的分析,我們可粗略的指出決定APEC政治議題的國際權力結構。此一結構是由四大權力核心,即美、日、中與東協所組成,而議題的結果也是在這四大力量的互動下所決定。其他國家雖然不乏積極參與此類議題者(例如澳洲),但因權力不足,所產生的影響只是次要的。

附表:APEC 各會員國權力分配狀況

 註: 1.中共軍事花費資料明顯低估
     2. APEC中的ASEAN會員國包括馬來西亞、菲律賓、印尼、泰國、汶萊、新加坡、越南
     3. a:1995年資料; *:1996年資料; c: 1994年資料
 參考資料:World Bank, World Development Indicators; Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI Military Expenditure Database; Encyclopedia Britannica; Council for Economic Planning Board, ROC, Taiwan Statistical Data Book.

APEC建制化爭議

美國雖為後冷戰時期僅存的超強,但其相對實力已大不如前,是否能稱之為「單極」也都不無疑問。僅管在全球事務上美國的領導地位尚稱穩固,但一涉及區域問題,其發言權就減弱許多。在歐洲,由於北大西洋公約組織功能的削弱以及歐洲整合的成功,使得美國對歐洲事務頓失著力點。歐盟與美國的關係也因此逐漸走向平等競爭。同樣的,在亞太事務上,雖然美國的國力仍然大於亞太任何國家,但權力的投射與運用已受到相當的限制,尤其是當美國的立場與其他所有區域強權都對立時則更為顯著。APEC建制化(institutionalization)、正式化的的問題就是這類情形的最佳寫照。

基本上,強權國家(特別是霸權國家)喜歡利用國際組織或國際規範來維護或建構有利於己的國際秩序或制度化其國際影響力。從華沙公約組織、北大西洋公約組織、聯合國,到核子反擴散條約、世界銀行、國際貨幣基金會,甚至世界貿易組織等多少都反映了強權國家以國際組織為工具的企圖。在APEC的例子上,美國一再的想讓APEC轉化成一個正式的國際組織並加強組織對會員國的拘束力,明顯的是要藉APEC來維持東亞秩序及確保美國在此區域領導地位(註一)。然而這個企圖與後冷戰時期的亞太國際局勢格格不入,且不見容於其他三大勢力。

後冷戰時期的亞太地區因缺少共同明確的敵人及共同的安全威脅,使美國介入地區事務缺乏一個正當性的藉口。蘇聯的瓦解與兩極體系的崩潰,降低了東亞國家對美國的依賴,同時整個東亞國際體系也變的鬆散而傾向多元。加上後冷戰時期區域主義盛行,東亞區域強權紛紛急於爭取區域霸權的地位,對美國的介入採取較以往排斥的態度。

基於過去的經驗,美國建制化、正式化APEC的提議很快的就被東亞的主要行為者解釋為高政治意涵的議題而有相當激烈的反應,其中又以東協國家與中共為最。東協於冷戰時期一向標榜不結盟,與兩大超強都保持相當的距離。這種不結盟傾向表現於其所揭示的「東協事務由東協處理」主張及其強烈反對超強干預內部事務的態度。冷戰結束後,兩大超強的勢力逐漸退出,東協的功能與地位日漸提高,並成為區域內相當強勢的國際組織。東協原本對澳洲設立APEC的提議早已存有戒心,深怕APEC會取代東協,對於美國建制化、正式化的努力更解釋為強權企圖利用APEC主宰亞太事務的表現。因此東協國家一再主張APEC應為一個對成員國不具拘束力的論壇,所有的決議與行動都須要成員國達成一致的共識,成員國在APEC中享有充分的自主權。

中共的態度與東協一致,所持的理由也與東協相去不多,只不過中共在追求獨立自主外多了一點稱霸區域的野心。中共顯然認為建制化、正式化APEC會增強美國在區域中的影響力,而相對的降低其於區域內的發言地位。同時它也害怕APEC會淪為美日等國牽制圍堵中共的場所。事實上,APEC對任何想要稱霸區域的國家(包括中共)都是一個很好的可利用工具。中共反對建制化表示這個掘起中的區域強權沒有信心在爭取APEC領導權上勝過美國。這不但反映了其在權力上的弱勢,同時也顯示出中共對由西方國家所主宰的國際價值體系的不信任。

日本對建制化持反對態度則是一個較為有趣的現象。在冷戰時期,日本長期追隨美國,很少有獨立自主的外交政策。但冷戰結束後美日關係產生複雜而微妙的變化。首先,蘇聯威脅的去除雖然降低了日本對美國安全上的依賴,但是日本又無法完全以一己之力來保障國防、維持區域的穩定,因此美國對日本的國家安全在某種程度上仍有其重要性。另一方面,由於日本在東亞國家的投資與貿易數量快速增加,對東亞經濟發展有著舉足輕重的地位,於區域內所扮演的角色也日益重要。加上美蘇力量的退出,讓日本意識到它可以擺脫美國,在區域內尋找自己的定位。同時,由於歐洲與北美的貿易集團的興起損害了日本經濟利益,日本有必要於亞洲採取相對的因應措施 (Deng, 1997)。這些發展都促使日本走出美國的陰影,發展自己獨立自主的區域外交政策。

由於亞洲經濟合作成為日本對抗美歐區域主義的利器,使得日本越來越重視亞洲及亞洲國家的意見。在亞洲主要行為者皆反對APEC建制化的情形下,為求將來與亞洲國家合作順利,也為了向其它亞洲國家展現日本的亞洲特性(而非只是美國的代理人),同時也為了防止美國操控亞洲,日本遂突破以往傳統,在建制化議題上採取與美國對立的立場。但須要強調的是,由於日本仍須在安全上依賴美國以及美國強大的經濟實力,在其它不涉及「區域自主」的重大經濟議題上日本仍相當尊重美國的意見。

在三大勢力都持反對態度的情形下,美國孤木難撐,建制化的提議遂胎死腹中。到目前為止APEC仍然維持鬆散不具拘束力的論壇性質。由此一事件我們可以看出,美國已無法像以往一樣掌控區域內具有高度政治敏感的事務,尤其是有關「區域自主」的問題。現今美國的東亞角色似乎已從主控者轉變成平衡者,主要目標是維持中、日、東協間的平衡,並防止任何ㄧ方坐大而成為區域霸權。

多數論者認為,亞太地區無法有一個建制化的國際組織是因為區域內的差異性太大,但是有許多早已建制化的國際組織例如聯合國及世界貿易組織,其成員差異性更大。此一區域缺乏建制化的國際組織主要肇因於區域的權力結構及權力關係不允許這類機構的出現。除了建制化爭議外,其它APEC中的政治議題也大多反映隱含的權力結構。例如,美國主張將APEC轉換成具有集體安全性質的多功能國際組織(吳玲君,1995),企圖藉此在亞太區域安全事務上找到一個著力點。此議題的性質與建制化爭議相似,同樣也遭到其它三大勢力聯手反對而被封殺。另一政治議題,台灣的地位及名稱問題,因不會牽動區域內的權力平衡,在四大權力核心達成一致的共識下,犧牲了台灣的利益。

對台灣的啟示

台灣為一小國,較無能力獨立主導國際事務而必須依附於大國,在國際上的行動也多被大國所限制。對台灣而言,由美國領導的建制化的APEC最符合國家利益,因為此一安排最能牽制中共之威脅。但顯然這不是一個可能的選項。如果美國持續減弱其於亞太的角色,並對區域自主問題仍無法置喙,台灣就必需像日本一樣,思考一套新的區域外交政策。

如果去除美國因素,在亞太地區的三大勢力中,中日兩國對亞太區域的企圖較具攻擊性,而東協則為防衛性的。由於中日兩國競爭亞太區域的主導權,因此兩國利益很難相容。在此情形下,東協的態度就變得十分關鍵。如果東協仍然維持現今不結盟的態度,且三方中任何一方的權力基礎又無太大改變,三方僵持的情形則會延續。東協可能會游走兩大國間並從中攫取利益。如果東協一面倒向某方,該方則可能是東亞的新領導者。由於東協與兩方都存在一些難以解決的歷史糾葛,現今尚無法看出有倒向任何一方的傾向。

在這樣的權力結構與權力關係下,台灣要如何自處?無可誨言的,台灣與中共在國際安全上存在某種程度的競爭關係。在現階段中共對台仍具武力威脅下,其成為區域霸權當然為台灣所不樂見。由上面分析可知,除非中共國力有超乎預期的快速成長,如要成為區域霸權必先獲得東協國家的支持。因此台灣可從防止東協與中共聯合作起。雖然台灣為一小國,對東協國家仍然可有所作為。

其次,由一些政治議題紛紛被封殺可知,現有的APEC架構是無法處理政治問題。欲藉APEC增進政治或國防安全的想法是過於浪漫。同時,由APEC帶來的互依程度的增加並不一定會強化區域的安全穩定,有時還會得到相反的結果。除非將APEC轉化為綜合性的區域組織且具有集體安全功能,才能寄台灣的國防安全於此一組織中,否則還是須靠傳統自力救濟(self-help)的方式來確保。然而,要強調的是,儘管APEC現階段無助於國防安全,但對於經濟安全的增進還是很可以期待的。

最後,由上面的分析可知,決定亞太地區政治議題的是權力結構,而不是像APEC這樣的國際組織。APEC本身也無能力可以改變此一權力結構。因此當我們在觀察亞太地區的政治議題或制訂相關政策時,必需直接透視其隱含的權力結構與權力關係。

註釋

註一: 有關美國建制化的提議請參看:Hadi Soesastro, "The Institutional

Framework for APEC: An ASEAN Perspective," in Chia Siow Yue ed.,

APEC: Challenges and Opportunities, Singapore: ISAS, 1997.

參考書目

Axelrod, Robert and Keohane, Robert O, 1985, “Achieving Cooperation under

Anarchy: Strategies and Institutions,” World Politics, v. 38, 226-54.

Deng, Yong, 1997, “Japan in APEC: the problematic leadership role,” Asian Survey,

Vol 37, 353-67.

Friedberg, Aaron L., 1994, “Ripe for Rivalry: Prospects of Peace in a Multipolar

Asia,” International Security, vol. 18, 5-33

Grieco, Joseph M., 1989, “Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique

of the Newest Liberal Institutionalism” International Organization, vol. 42,

No. 3, 485-507

Keohane, Robert, 1993, "Institutional Theory and the Realist Challenge After the Cold

War," in David A Baldwin ed., Neorealism and Neoliberalism, New York:

Columbia University Press.

Stein, Arthur A., 1982, “Coordination and Collaboration: Regimes in an Anarchic

World,” International Organization, Vol. 36, No. 2, 299-324.

吳玲君,1995,美國與亞太經濟合作會議:經濟與政治的互動關係,美歐月刊

10:7,頁40-52