評析新十大建設

評析新十大建設

趙文衡

台灣日報,2003年12月5日

行政院提出的五年五千億的「新十大建設」計畫,內容含括人才培育、文化創意產業發展、交通建設、與全球運籌等。此一計畫的提出造成許多的討論,比較多的焦點是偏向於財源的舉措以及舉債所帶來的影響,較少討論這些建設對台灣經濟發展的迫切性。

在知識經濟時代裡,經濟環境變動快速,政府主要責任即是及時的提供適當基礎建設以因應環境的變動。在新的經濟環境中,基礎建設已不像以往般一旦建設完成就可供長時間的使用,現在許多基礎建設(例如網際網路基礎建設)的生命週期縮短,隨時需要更新與升級,因此政府要不斷檢視基礎建設是否已老舊過時,並隨時予以更新重建。

政府投入基礎建設是一個必要且持續的工作,只要基礎建設無法跟得上新經濟發展的腳步,國家競爭力即會衰退,這是一個殘酷但又不能不去面對的事實。在正常的情形下,只要切合需要,基礎建設投入的經費,將會自經濟成長中回收,因此不會造成政府的財政負擔。若是顧忌財政收支而遲遲不從事建設,反而會陷入經濟不振進而影響到稅收的惡性循環中,財政收支平衡也會因此而惡化。

同時,在新經濟與全球化的環境中,政府投資與企業投資一樣,有越來越多不是以硬體的營造為主,而是投資於無形的知識創造與運用上。同樣也與企業投資一樣,政府投資基礎建設的風險會增高,何況政府的投資有一部份是要為企業吸納風險,因此投資的風險會更高。然而,風險越高的投資往往報酬就越大,政府這些投資若能發揮效用,將會為經濟成長帶來很大的作用。這些風險高的投資多屬前瞻性投資,例如設立大型研發中心,從事前瞻技術的研究等。雖然從事前瞻性投資不一定會有回收,但是若不從事投資則肯定會被時代淘汰。在新經濟變動快速的環境下,前瞻性投資應予以鼓勵。

在這種情形下,評估政府前瞻性投資效益的方式也需要改變。一為評估的期限要拉長,多數前瞻性投資要見到效果可能需要較長的時間。二為評估方式需結合多項前瞻性投資作整體的效益評估,若以單一個案作為評估標準不易看出成效。

在新十大建設中的前瞻性投資包括建立頂尖大學及研究中心、打造M台灣、設立國際藝術及流行音樂中心、舉辦台灣博覽會等約一千五百億計畫。這些投資具有相當大的潛在利益,例如M台灣計畫可以使企業的運作更具彈性、提高效率與減少營運成本;台灣博覽會則可以增進台灣國際化的程度,促進外商對台投資等。雖然有些計畫也伴隨不小的風險,只要事前確實做好評估,這些投資仍應予以鼓勵。

事實上,筆者認為,在現有政府的投資中,前瞻性的投資不但不應受到財政上的限制,反而可以更加擴大,尤其是在研究發展與人才培育方面。近年來因受到財源的限制,政府投入研發的比例仍稍嫌不足,如今可藉討論十大建設的機會一併考慮研發投入的問題。當然這些投資不一定要列入新十大建設中,但新十大建設也不應對研發經費產生排擠作用。

有鑑於持續性投資基礎建設的必要,政府必須讓基礎建設的投資不致中斷,在此情形下,有幾項重點需要注意:第一,為了有效且持續的投資基礎建設,設計一個長遠的籌措財源的方法變得相當重要。方法之一即是運用投資所獲致的利得從事進一步的投資。此一方法若要達到效果,政府必須具有良好的投資報酬觀念。

第二,政府部門中須有一專責機構,持續檢視現有基礎建設的適當性,並隨時提出升級的建議。以現有行政組織來看,經建會應已在負責這方面的工作。第三,由於基礎建設需不斷的升級改進,政府在設計一項建設時,需考慮長遠性,盡量以彈性的方式作整體的規劃,使其便於將來的升級。

我們對於政府勇於提出新的建設計畫應予以肯定,也希望藉著對於新十大建設的討論能使國人更加瞭解政府投資基礎建設的重要性,並更進一步體認政府在新時代中的新使命。